第六节 近 代 财 政

江苏历来是清政府财赋所出的重要支柱,除田赋外,向商贾收取的厘金亦是重要财源。西方资本主义对江苏的侵略,严重影响了清政府的财政收入,《沈文肃公政书》说:“江苏各局厘金,从前军务初平时(太平天国失败后)抽收极旺,嗣则逐年减少,有江河日下之势。”其原因,一是“盖以抽厘本无定额,全视商贾之盛衰为转移,近年百物翔贵,货滞不销,商人折阅既多,转输难继,假如往年运货两次者,今年只运一次,则公家厘税即因之少收其半”。二是洋人凭藉不平等条约特权“运内地土货,概赁单照验免,不得抽厘”。而“内地华商,避重就减,托名诡寄”于洋人名下,逃避厘税,“偶一扣留,则洋人出头包庇,动以留难索赔为词”。由于厘金大量减少,清政府原来恃此抽调的饷需无法完成,各地税局“左支则右绌,顾此则失彼”。这种情况直至19世纪末终无改变。北洋军阀统治时期,江苏地区田赋征收加重,苛捐杂税名目繁多。江苏省政府成立之初,各级政府和各部门大多采取“自收自给”,各县税收税率不一,多头征收手续繁多,经费支出也由各机关单位随意支配发放,“漫无边际,亏累丛生”。民国23年(1934年)起,省政府整顿全省财政,统一财政收支,建立预决算制度和金库制度。全省财政收支分“省款”、“县款”两大部分。省款中的普通省款由财政厅处理,省各种专款由其他主管机关处理,但“凡征收机关征起税款,一律解入省金库,除教育专款外,所有发放手续,均由财政厅处理”(陈果夫《江苏省政述要》)。各县税款征收权集中于县政府,设县地方捐款征收处征收,废除过去的招商承包;其他单位收取之款直接缴入金库(财政厅分别指定的代理银行)。经过一年整顿,民国24年度的省级财政收入达1966万多元,比民国23年净增288万多元,增长17%强。

民国23年、24年(1934年、1935年)江苏省级财政收入情况表

项目 1934年度(元) 1935年度(元) 1935年比1934年增加(元)
田赋 10217197 11831188 1613991
契税 1544189 1724917 180778
营业税 3608655 4133126 524471
地方财产收入 260472 314583 54111
地方事业收入 453333 741346 288013
地方行政收入 602969 722084 119115
司法收入 94074 195347 101273
总计 16780889 19662591 2881702
  注:上表引自《江苏史纲》近代卷。

整顿税制。省政府成立之初,税制混乱,捐税繁杂,仅田赋一项附加税就有一百多种,超过正税十多倍;杂捐“多达六百三十二种,捐额达一百二十四万三千多元”(陈果夫《江苏省政述要》)。民国20年,省政府根据国民政府决定,裁撤延续了50多年的厘金制度,对工业产品改征货物税,撤销了省境内的58个厘卡,使商品流通日畅。但各地税额和征收办法不统一,各种杂捐仍很多。民国22年省政府决定对各种税制进行整顿。首先整顿田赋,删繁就简,以“三等九则”为原则统一税率;同时改变征收办法,一律“自封投柜”,由银行代收税款,严禁“兜收代完”。进行归并划一,限制任意增加附加税,对原有的就地课税等田赋杂捐,统改另开营业税、烟酒牌照税和田房契税等。民国23年起,省政府适当减轻了田房契税率,将原征“卖九典六”税率改为“卖六典三”,同时对各县的附加税也适当减轻。从民国23年6月至民国25年7月,省政府分五批明令废除了各项苛细杂捐533种,累计捐额120万元。经过整顿,使原来杂乱分散的税收收入比较集中于省、县财政。

日本全面侵华战争爆发后,民国26年12月南京沦陷。江苏省政府流亡外地,沦陷区伪江苏省政府于民国27年5月成立,政费无着,开始征收烟酒、禁烟、屠宰三项税收。8月,整理田赋,开征新赋,但支出急迫,收不敷支,只得开征百货通过税,勉渡年关。民国28年春,又奉令停征营业税,开办烟酒税。田赋因各地农民抗日抗赋,征收困难。伪省库空虚,省县财政混乱不堪,决议恢复和提高营业税额,举办竹木等五项营业专税,强化各种杂捐,清理散失官产,省财政才逐渐自给。民国30年,日伪发动“清乡”,加紧搜刮民脂民膏,田赋采取租赋并征制,同时调整赋率,较战前增加一倍,并取消营业税提成制,订立经征人员奖惩办法,于是营业税较上年猛增十倍。对屠牙契税等各种捐税取消招商承包,改为直接征收,杜绝积欠。民国31年1月,又取消租赋并征制,举办土地查报,清理沙田官产,整顿各项捐税,省财政收入有所增加。民国32年,继续整顿田赋,委派督征员,整顿房铺捐,提高营业专税税额,厉行决算制度,建立各县金库制度,收入显著增加,江苏财政“足供推动政务扩充事业之需”。民国33年,因物价飞涨,田赋一律改征实物,每亩征收白米一斗或稻谷22斤。

民国34年8月,日本投降,国民政府开展收复区的经济接收工作,按照《收复区敌伪财政金融机构财产接收办法》规定,敌伪财政金融机构财产由财政部各区财政金融特派员,商请接收委员会核发接收证件接收。接收过程中,弊端丛生,贪污、舞弊、浪费、损失、偷盗事件十分严重,接收大员“五子登科”(即房子、车子、金子、料子、婊子),人民怨声载道。民国35年度,预算需要840亿元,省编列270亿元,部核定60亿元。县、市自治财政无收入可言,导致强迫人民“献金”、“献粮”、“慰劳”和“劝售”,搞得鸡犬不宁。民国35年6月,全国财粮会议议决,恢复国、省、县三级财政制,营业税、契税仍移交地方接管。7月,国民政府恢复田赋征实、征借,农民被迫买粮交借。国统区在农业破产、工商凋蔽、金融崩溃的情况下,财政收不抵支,连年赤字,为此行政院先后核准江苏省的溧阳、江都等10个县举办“因地制宜税捐”,征收物产税,但也不能解决问题,国民政府又颁布《经济紧急措施方案》,期图通过开辟新税源,提高税收标准,提高公用事业收费标准、缓发支出、裁汰冗员等途径,解决财政困难,但财政状况仍然每况愈下。自财政改为三级制后,省级财源太少,县、市财源不均,乡镇经费来源空虚。民国37年4月,国民党江苏省政府根据行政院规定,对省级财政实施整顿清理;进行所谓“戡乱动员”;贯彻《财政经济紧急处分令》和《整理财政及加强管制经济办法》,仍无济于事。民国38年,行政院通过《财政金融改革方案》,制定《平衡收支二年计划草案》,企图通过整理税收、改善税制、举办新税来挽救财政危局,则已如痴人说梦。同年4月,中国人民解放军横渡长江,南京和苏南解放,国民党在江苏的反动统治全面崩溃。

在40年代,江苏出现了三种政权并立的情况,即除了国民党政府及汪伪国民政府外,江苏人民在中国共产党领导下先后创建苏南、苏中、苏北和地跨苏皖两省边境的淮南、淮北五块敌后抗日民主根据地,建立了抗日民主政权。各根据地在开创初期,军政人员的给养实行自筹自支自理。由于日伪军的“清乡”、“扫荡”和国民党军队的“清剿”等掠夺和封锁,根据地财政经济非常困难。各根据地的党委和政府认真贯彻中共中央关于“发展经济,保障供给”的财经工作总方针,动员群众,打击和粉碎敌人的掠夺和封锁,号召“自己动手,丰衣足食”,积极发展生产,逐步建立起自给自足的经济基础,减轻人民负担,改善人民生活,保障军政人员给养和军事费用的供给。根据地的财政收入在初期沿用国民政府章程征收工商税和农业税,以后不断修订完善,逐步实行统一税制,实行合理负担政策。

从民国30年起,随着抗日民主政权的建立,各项财政管理制度也相继建立,实行统一收支。次年2月,中共华中局颁发《华中抗日根据地财政经济政策草案》,明确各根据地财政实行统筹统支,自给自足,必要时由华中财经委员会作适当调度。各根据地分省款与县款两级管理(省,当时实际是指各战略区,下同)。抗日战争胜利后,根据国共两党《双十协定》,民国34年10月,中共让出苏南根据地,撤至苏中地区,苏中、苏北、淮南、淮北四个根据地合并成解放区,建立苏皖边区政府,决定实行财政统一(津浦路以西的第四、第八两行政区仍自筹自支),各项收入由边区政府财政厅组织征收,各项支出由财政厅核发。国民党政府发动内战以后,民国36年11月,华中行政办事处成立,苏皖边区政府撤销,华中财政实行“统一领导,分散经营”的方针,财政调度贯彻“先华中,后分区;先部队,后地方”的原则,以保证华中主力部队和华中行政办事处各机关所需经费的供给。民国37年10月,中共华中工委作出“关于统一苏中、苏北及淮南、淮北之路东分区财政收支的决定”,实行“统一政策,统一收支,统一制度”。民国37年,各种税收达到华中币850亿元。解放后广大人民为夺取解放战争胜利,节衣缩食,缴粮纳税,支援前线,作出了重大贡献。人民政权也在贯彻精兵简政的同时,挤出资金用于支持工农业生产,支持各项事业的需要,改善人民生活。解放区的财政一直延续到1949年4月苏北行政公署成立,5月苏南行政公署成立,6月江苏全境解放。