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聚焦扬子江城市群建设③

破解“融合之困”,急不得慢不得

发布时间:2017-07-16 09:18:00  来源:新华日报

新思路,新发展,从来不会一蹴而就。如果不能克服困难、摆脱惯性,就无法接近新目标、实现新蓝图。

6月下旬,记者驱车来到镇江在扬州的“飞地”新民洲,只见临港产业园内木材成山,车辆船舶往来不绝。尽管已是全国数一数二的进口木材集散地,但让产业园党工委书记杨彬头疼的是,想要进一步发展,却面临着外部通道不畅、电力及蒸汽供应不足等瓶颈,与新民洲隔江相望的镇江对此“鞭长莫及”,有能力解决的扬州又未把新民洲纳入城市规划。

“同屋不同居”,在城市群发展中并非个案。正视“融合之困”,处理好核心引领、产业同构、生态短板、南北融合等问题,成为扬子江城市群建设中亟待破解的难题。

“以何为边”“以谁为主”谋求共识

6月20日,省委、省政府深入研究扬子江城市群建设问题研讨会上,省委书记李强特别提出,国内不少地方都在发展城市群,一些城市把“入群”看成是利益分配,范围一再扩容,似乎加入就能“分羹”,不加入就会被“抛弃”,“唯群”现象突出。

事实上,规划范围和确立边界,一直是扬子江城市群建设讨论的焦点。

记者在采访中就听到不少不同的声音。有人认为,把沿江八市全域框进来,便于整体打造、形成品牌,像兴化、高邮、宝应这些地方农业比重比较大,可以作为扬子江城市群的生态功能区;有的认为,群内城市发展水平的差异度不能太大,要以县为单位来规划边界,同样以“兴高宝”地区为例,发展相对滞后,不应该划到城市群里来。

记者走访中还发现,基层普遍拥护扬子江城市群建设,同时对“以谁为主”的问题探讨比较激烈。

从国际上看,城市群一般拥有核心城市,比如,美国东北部城市群的核心是纽约,北美五大湖城市群的核心是芝加哥,日本太平洋城市群的核心是东京,英格兰东南部城市群的核心是伦敦,欧洲西北部城市群的核心是巴黎,长三角城市群的核心是上海。

在扬子江城市群内部,该如何发挥核心的引领作用?在学界和业界,这也是讨论的重点——

常年关注城市群建设的无锡市人民政府研究室区域发展研究处的朱永福提出,在扬子江城市群内是否需要核心,需要几个核心?是南京一个核心,还是南京、苏州“双核”,或是以上海为主核打造若干副核,还是按照宁镇扬、锡常泰、(沪)苏通划片确立三个核心?

扬州大学苏中发展研究院院长陆建飞提出一个形象的比喻,也代表了学界普遍的疑问:“南京、苏州是否已经成为了‘成熟的男人’,能否让还处于‘孩子’阶段的其他沿江城市依靠?” 所有疑问归根结底指向一点:作为省会城市,南京在全省的首位度还比较弱。南京市社科院相关资料显示,在全国27个省会城市中,南京首位度排名列倒数第二。如何提高城市能级,在城市群中发挥核心引领作用,尚需南京在实践中不断探索,给出答案。

“产业同构”“生态短板”如何规避

毋庸讳言,由于历史发展的某些惯性,沿江八市也存在一些制约城市群建设的现实瓶颈。

产业结构趋同,是一大痛点。无锡市发改委规划处副处长陈栋研究了各地的发展规划之后苦笑说,提到“智能发展”,都一窝蜂发展智能装备;提到“创新发展”,又纷纷盯住了“新材料”“新能源”,各地规划中产业重叠屡见不鲜。

“受行政管辖权限制,客观上导致沿江八市功能定位、产业分工重叠交错,产业普遍低端。”省发改委相关人士表示,总体上看,我省沿江地区产业规模很大,但大多数还仍然处于中低端,结构相对偏重,发展方式比较粗放,各市之间发展定位趋同,产业体系同构,集群效应不高。

与产业同质相关联的还有生态问题。据了解,沿江地区化工园区密布,且大都临近城市,不仅带来产业同构,更凸显生态短板。“仪征的定位是南京都市圈的后花园,但是花园里有化工园谁会来休闲娱乐呢?”仪征市委书记张震宇认为,建设扬子江经济带,需要解决沿江不合理的产业配置问题和岸线规划使用问题。

省环保厅厅长陈蒙蒙坦言,资源占用多、产业结构重、环境风险高、环境质量改善难度大,是沿江的突出短板。他认为,“打造具有国际影响力的扬子江城市群,必须大力推行国际先进的环境管理理念、构建世界一流的环境基础设施、营造舒适优美的生态宜居环境,让生态之美成为点睛之笔”。

据了解,苏南部分地区开发强度已经接近或超过国际公认的30%警戒线,单位国土面积耗煤量约是全国平均值的10倍;沿江八市生产了约占全省73%的化工产值、77%的钢铁产值、69%的发电量;单位国土面积主要污染物排放强度是全国平均值的4-7倍。

显然,这些难题仅凭一市之力是难以破解的。

“近年来宁镇扬一体化体制机制日益完善,但覆盖沿江八市的一体化体制机制尚未形成,缺少基础设施共建共享、产业协同发展、环境联防联治等方面的协调会商机制。”“宁镇扬一体化”,让镇江市发改委副主任赵养泉领略了融合的便利,也深知融合之难。

“南北融合”“合作共赢”殊非易事

“一江分隔南北”,是扬子江城市群建设绕不过去的坎。大江南北两岸之间的融合发展,是最为紧迫的任务。

知易行难,南北融合掣肘众多。“各城市对扬子江城市群重要性的认识其实各不相同。” 江苏长江经济带研究院智库专家、南通大学地理科学学院叶磊博士说,在行政区经济和政府绩效评估体系的影响下,当下沿江八市的协作屡屡诱发“非合作博弈”——苏南城市或因发展空间受限,或因上级政府的行政命令,不得已向苏中各市输出各类发展要素,设立各类共建园区;而苏中各城市在付出土地出让、社会事务管理等方面的代价后,过度追求对合作事项的主导权,各方跨区域协作的积极性有待提高。

这个问题在跨江园区的合作实践中暴露得尤为明显。采访中,几位合作园区负责人就向记者大吐苦水:“开始共建时热热闹闹,以为能够合作共赢,没想到领导一换发展就停滞了”;“前几年经济形势好的时候好搞,经济形势下滑后就不行了”……

南通大学党委书记、江苏长江经济带研究院院长成长春分析,苏南一部分县市区到江北、苏北建合作园区,取得过良好成果。这种融合往往需要城市发展间的梯差与互补。过去,江南江北城市的产业差异、经济发展差距明显,这种融合水到渠成。而如今,对苏南腾笼换鸟的需求,“见过世面”的江北地区已不再是“什么都要的穷亲戚”。

位于苏通大桥北侧的苏通科技产业园是苏州与南通共建的园区。苏通科技产业园区管委会副主任陈如海坦言,“南北方合作意识、发展理念仍有很大差距。”从苏中方面看,部分干部对南北挂钩共建园区的认识不够深刻,“认为是苏南人的事”;而苏南方面,受国内外经济环境影响,外向型经济受到冲击,经济下行压力增大,企业扩张、产业转移的力度也在减弱。

“共建双方缺乏有效的协商机制和具有法律约束的合作机制,无法根本解决双方在税收分成、管理机构设立、土地审批和征地拆迁、污染物排放等方面的争议。” 江苏长江经济带研究院智库专家、南通大学地理科学学院副教授陈为忠认为,顶层设计不到位,缺乏省级协调机制,导致无法从根本上解决合作园区的纠纷。

理性认知各项困难,恰恰是破解难题的前提。建设扬子江城市群,这样一项重大战略决策的探索与实施,可以说是急不得也慢不得,需要审慎以对,更需要不懈前行!


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